学生出行安全的国际经验:制度建设与完善

   世界银行专家建议中国政府借鉴提供校车接送学生服务方面的“美国经验”，认同中国公共交通学者的建议：把学生运输服务整合到公共巴士服务中（学习“欧洲经验”），建立和完善校车服务制度框架、加强校车安全的法律监管和执法，增进安全意识的宣传和深化才是有效提高中国学生运输安全的关键所在。

　　2012年3月28日，国务院常务会议审议并原则通过了《校车安全管理条例（草案）》，新华社约请教育专家袁桂林教授进行解读，世界银行在官方网站刊发华盛顿总部东亚可持续基础设施局高级交通专家邓斐、美国学生运输协会执行董事迈克尔•马丁和全美校车理事会创始成员戴维•希尔曼等人为《中国交通运输专题系列》撰写的研究论文“中国的校车安全之路”，对中国校车服务体系的改善和运营提出了若干建议。校车问题再度成为社会关注的热点，而且具有更广泛的国际性专业视野，过去只是一些国际媒体关注中国连续不断的校车事故，现在则是国际机构的相关专业人士发表观点和提供建议，国内媒体热情地传播。

　　教育专家和交通专家分别从各自角度提供不同的观点和建议，教育专家梳理出《校车安全管理条例（草案）》的六大基本思路是：（1）保障学生就近入学、（2）县级以上政府负总责、（3）派专人随车照管学生、（4）对驾驶员要求更严格、（5）赋予校车优先权和（6）明确法律责任，整体上仍然看不到由这些思路所构成的校车安全制度框架。交通专家根据“国际经验”提出有效提高中国校车安全的三大步骤是：（1）改变校车制度框架、（2）加强校车安全的法律监管和执法、（3）增进安全意识的宣传和深化，它却清晰地描绘出校车服务的制度框架。教育专家和交通专家的思想交集点都在关注学生运输安全的制度建设与完善，而不是校车安全技术标准。

　　遗憾的是已获得原则通过的《校车安全管理条例（草案）》尚未公告，说明决策者要求继续进行修改，仅从这一行政规章的名称上分析，以“校车”作为法规主体强调的是物化的车辆或技术标准，而以“学生”作为法规主体突出的人性，强调的安全运输制度，因此，再次建议修改这一行政法规的名称为《学生运输安全条例》或《校车服务安全管理条例》为妥。

　　世界银行交通专家把美国、加拿大等国家提供校车接送学生服务方面的经验称作“国际经验”，读完这篇研究论文后，感觉这个观点有些偏颇，因为国际上绝大多数国家的学生都是利用公共巴士等交通方式上下学。我以为，学生运输安全的“国际经验”至少应当包括校车服务和巴士服务两种基本模式，把提供校车接送学生服务的经验称为“美国经验”更妥。

　　中国在校的中小学校学生数约1.8亿人，他们每天从家里往返学校的交通方式是多元化的，包括步行、骑自行车或摩托车、乘坐公共巴士或校车、以及乘坐父母的小汽车等。据教育部《中小学生上下学出行方式的调查》的结果显示：骑自行车和步行上下学的比例为64.2%、乘坐公共巴士的比例为14.19%、乘坐私家车的比例为5.48%、乘坐学校或家长租车的比例为5.94%、乘坐校车的比例为2.77%、利用其它交通方式的比例为7.42%。

　　显然，校车（School Bus）服务只是中国学生日常出行交通方式中的很小组成部分，更多的学生是乘坐公共巴士（Transit Bus）和包租车（School-Chartered Bus）上下学，一个显著趋势是乘坐私家车（Private Car）上下学的学生比例在逐年提高，学生的父母们（以及监护人）都把开车送孩子上下学看作是最安全的交通出行方式。

　　有趣的是校车和私家车的安全性在中国情形与美国完全相反。中国校车成为一种最危险的交通工具，连续发生的一系列校车事故所造成的悲剧让全国民众感到愤怒；美国积极推行校车服务的主要理由是学生乘坐校车的安全性要比私人小汽车高N倍。世界银行交通专家提供的数字简直可以让所有中国人感到惊讶：87倍！这是美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）根据在正常上下学时间学龄儿童的交通死亡人数进行比较分析的结果（1989-1999年数据），其它年代的统计数据表明，校车的安全性通常要比私家车高8倍！

　　难怪中国公众和媒体都把校车作为批判的目标，以致网上流传的“中美校车悬殊对比”图片也被一些公知误以为是“科学依据”，他们推崇美式长鼻子校车，还要求把校车“制造得如装甲车一般坚固”，似乎有了这样的校车就能保障学生运输安全。

　　实际上，这张图片所揭示的碰撞原理是：车辆大小和重量对碰撞的安全性影响很大，车辆越重越安全，车辆越大越安全。用中学物理学原理来解说：图片中的美国悍马越野车与中国校车（小物体）自然经不起与美国校车和中国自卸车（大物体）的碰撞，根本不存在美国校车（大物体）比中国校车（小物体）更安全的说法。美式长鼻子校车更是30多年前采用卡车底盘改装客车的形式，从现代巴士与工业的角度来评价，这种车型的制造技术和工艺已经落伍。

　　在巴士与客车技术先进的欧洲，大多数国家都没有专门的校车为学生提供上下学服务，法规上对学生运输也没有特别的规定，在可行的地方，采用各种巴士、客车和微型巴士等按照普通公共巴士运营一样为学生提供上下学的出行服务；只有少数几个国家颁布了特别的学生运输法规，制定一套不同于公共巴士服务的安全要求（如安全带、座椅、驾驶员等方面的特别规定）。事实上，欧洲学生乘坐公共巴士的安全性同样表现出要比乘坐私人小汽车高N倍，这种提供公共巴士接送学生服务的经验可以称为“欧洲经验”。

　　欧洲道路交通事故数据库（CARE）的统计数据表明，欧洲巴士与客车每亿公里的乘客死亡率是0.02人，私人小汽车每亿英里的乘客死亡率为0.56（换句话讲，学生乘坐公共巴士的安全性要比乘坐私家车高28倍），结果完全类似美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）的死亡分析报告系统（FARS）数据，按机动车型式分类统计：巴士每亿英里的死亡事故率是最低的（0.5%），其中以城际巴士的死亡率最低为0.11%，校车与公共巴士的死亡率都是0.2%，而乘用车和轻型卡车的死亡率最高，分别为40.4%和39.4%。

　　中国的校车服务大约只有10来年的历史，起源于一些大城市经济条件很好的私立学校；美国早在汽车发明前就有校车服务，至今已有100多年的历史，在乡村因为农民居住分散，于是出现专门接送学生的马车服务，美国当代的强制性校车制度（BUSING）是反种族隔离的公民运动中，用校车强行把黑白学生混合在学校以实现黑白合校的一种措施，源自最高法院对格林案的裁决。1966年美国颁布《国家交通和机动车安全法》，1974年颁布《机动车与校车安全修正案》，特别要求把学生运输安全提升到最高水平，这一法案授权国家公路交通安全管理局（NHTSA）制定有关机动车结构与性能要求的《联邦机动车安全标准》（FMVSS），直接推动美国校车安全技术标准和运营管理制度的建立和不断完善。

　　总结起来，建立和改善中国校车服务体系需要学习和借鉴“美国经验”和“欧洲经验”，世界银行交通专家认为：最重要的事是建立和完善校车服务制度框架、加强校车安全的法律监管和执法，增进安全意识的宣传和深化。作为一个长期关注公共运输的中国学者，我以为：政府在积极推广校车服务的同时，应当考虑把学生运输服务整合到公共巴士服务中，这才是最有效地改善中国校车安全现状的事，不仅可以完善学生运输安全制度，还能保障更多的学生每天能够安全地上下学。