胡颖廉：发达国家校车安全管理的经验和启示

    近来，我国校车安全事故频发，引起全社会高度关注。据统计，仅从2010年10月至2012年1月，我国公开报道的严重校车事故就有31起，造成82名学生死亡、310余名学生不同程度受伤。尤其是2011年末发生在甘肃正宁和江苏丰县特大交通校车事故，分别造成21名幼儿和15名学生死亡，引起全社会高度关注。如何让孩子上下学的道路变得更安全，成为政府、学校和家长共同关注的话题。从世界范围看，发达国家的校车安全保障体系相对成熟。本文将介绍主要发达国家管理校车安全的主要做法，在此基础上提出改进我国校车运营和安全管理的对策。

    发达国家校车安全管理的主要做法

    注重校车安全管理体制建设

    校车不同于一般交通工具，保障校车安全必须国家力量介入。事实上，由于校车具有公益性和严格的安全要求，其成为发达国家为数不多的几个要求政府强力介入和规范的行业之一。

    发达国家普遍建立了行之有效的校车安全管理体制，基本可分为三类模式。一是政府直接管理模式。如英国地方政府从自身的教育经费预算中划拨专款用于校车的购买、运行和相关支出，承担了出资人和服务提供者的双重角色。根据情况不同，英国各地校车运营呈现多样性，一些地区由学校参与运营，也有一些地区出于充分利用公共交通资源的考虑，在学生上下学时将公交车暂时调拨为校车使用。二是公私合作模式。美国的校车采取商业运营办法，一般由各州政府的教育委员会规定路线，招标拍卖经营权，与中标的私人校车公司签订合同，校车运营的具体事项则由各学区独立决定，各州交通与教育两个部门共同实施监管。这样既引入竞争机制提高效率，又依靠政府监管服务质量。三是混合模式。在日本，校车既有学校或地方政府自有的，也有运输企业出租的。前一种车辆由学校或政府所有和管理，司机也由学校或政府雇用；后一种车辆由运输公司所有，司机则是公司雇员。德国的模式也类似，校车由专门运输企业提供，既可以是当地公交公司，也可以是私营运输公司。

    无论何种模式，都强调政府职能的权威性和统一性。近年来，发达国家已经意识到对校车进行“一元化管理”的必要性，以克服多部门分散管理、职能交叉冲突、责任推诿不清的弊端。美国的校车管理分为联邦、州和地区3个层次，存在一定程度的部门职权分割。例如，高速公路管理局负责校车司机的认证，交通部门管理校车运营公司，教育委员会规定行车路线，学区和学校负责制定校车运行规则和日常安全监督。因此，美国校车委员会试图协调这些部门并整合相关职能，统筹全国校车管理。英国的做法同样呈现出“一元化管理”趋势，2009年以后，内阁大臣指定5人组成“校车委员会”，负责监控全国校车运营和管理情况并定期向内阁大臣汇报，该委员会还有权提出对相关法案条款的修改建议。

    健全校车安全法规和标准

    健全的法规和标准体系是校车安全管理顺利推行的基础。总体而言，发达国家的校车法规和标准体系具有统一协调、配套性强、易于操作、及时更新等特点。

    在许多发达国家，校车是一种具有法律基础的制度。美国《教育法》规定，所有美国儿童须接受12年义务教育，其中“免费乘坐校车”便是义务教育的重要内容。从20世纪60年代中期开始，美国实施了强制性的乘校车上下学制度，联邦政府基于最低安全标准制定了全国通用的校车安全规章。由于公共教育的职责主要由州和地方政府承担，其在联邦政府基本规章的基础上制定出细化且更加严格的规则。迄今，联邦政府和各州为校车制定的法律法规总计有500项之多，部分城市和学区也制定了各自的规章，内容主要涉及校车的类型与安全技术标准、校车的安全标志与装置、校车的运营管理、校车的通行规则等4大方面。加拿大各省都有一系列法律和规章保障校车安全。例如安大略省通过审查、评级、年检、抽查等方式，确保校车运营商规范运营，并将校车安全运营评级结果直接向公众、客户、金融保险机构和司法机构公开。英国政府于2009年颁布了《校车(安全)法》，试图通过对车辆设计、驾驶员要求、学校责任等方面进行专门立法，来保证校车的安全性，从而提高校车吸引力。在德国，中小学生的交通安全问题属地方管辖范围，如巴伐利亚州在上世纪70年代就通过了《就学免费交通法》，还专门制定了《学生就学交通条例》。

    标准是现代政府监管的重要手段，在校车安全管理中也体现得淋漓尽致。美国拥有国际上最完善的校车标准。早在1939年，美国政府就规定校车一律涂刷最醒目的黄色。近年来，美国交通部颁布了36项适用于校车的安全标准，包括车体结构、防倾覆保护、制动装置等。在这样的高标准下，美国校车由专业厂商制造，质量高，造价昂贵，有“客车的设施、卡车的骨架”之称。例如《学童客车翻滚保护》要求，校车顶部必须有足够的强度，目的是减少校车在翻车事故中由于顶部塌陷而导致的学生伤亡。最近几年，美国的校车标准仍在不断改进和提高，虽然外观不变，但车内却增加了卫星定位与互联网系统、儿童座位监控系统，以便全程监控车辆行驶情况。加拿大校车经过科学研究和特殊设计，坚固程度高于任何其他车辆，且根据学生特点特别增加了防撞、阻燃保护和其他安全措施，例如通过缩小座位间距、调高座椅靠背有效减少撞击产生的冲击力，从而保护乘车学生安全。俄罗斯在1998年就制订并实施《运送青少年汽车技术要求》的国家标准，并于2003年和2007年两度对标准进行修订。该标准的第四部分对校车载重、乘客座位设置、座位尺寸和朝向、车门规格、安全指标等作了详细规定，还要求校车最高车速不能超过每小时60公里。

    强化校车安全运营保证体系

    校车管理是一项系统工程，发达国家通过交通、财政、监管等一系列配套政策，强化校车安全运营保证。

    路权优先。根据经合组织的报告，从1980年到2003年，经合组织成员国在公路上死亡的儿童超过10万人，其中美国、新西兰、韩国等儿童交通事故死亡率较高。针对严峻的形势，绝大多数发达国家确立了“校车路权优先”原则。美国50个州大部分明确规定了校车的优先权，在校车停靠、学生上下校车时，任何车辆必须停在离校车6米以外的地方。美国各州《驾驶员手册》的扉页都有一段用红色大号字体印刷的警示语：“孩子的生命安全超过一切财富！”。在加拿大的很多省，超越校车是严重违反交通法规的行为，会被处以罚款、扣分甚至监禁等处罚。日本人认为，校车不仅是一种安全的交通工具，也有利于确保孩子在上下学路途上免受犯罪分子和交通肇事的侵害，因此必须全力保护。德国严格要求校车在规定车位停车，并在进出车站时做出明显的灯光示意，此时其余车辆一律不准超越校车。韩国《道路交通法》赋予校车可以使用公共汽车专用线路的权利。没有明确标志的车道，校车可以优先通行。其还将幼儿园、小学、残疾人学校、保育所等处划为“儿童保护区”，车辆在通过时车速不得超过30公里。

    财力保障。美国中小学校车的资金主要通过发行市政债券来筹集，此外各级政府财政对校车产业给予补贴。据测算，美国政府每年要为1名正常儿童坐校车支付520美元，为特殊儿童支付2400美元。英国政府于2000年进行大规模校车改革，每年投入1亿英镑制造高质量校车并改善校车服务。该国法律还规定，所有儿童不论是否参加保险，登上校车后就无需承担任何安全事故损失。在加拿大，校车经费主要来自教育拨款。首都渥太华教育局每接收一个孩子入学，就会从省里得到每学年1万多加元(约合人民币6万多元)的教育经费。教师工资、学校教具以及租用校车的费用都来自这笔经费，租车费用由教育局直接支付给校车公司。日本公立学校的校车完全由公共财政出资，学生免费乘坐；私立学校的校车有的免费，有的收取车费。2006年至2008年，俄罗斯联邦政府预算为实施“农村校车计划”投入30亿卢布(约合人民币6亿元)，购置了4800辆校车，该项目已使13.6万以上的农村学生免费乘坐校车。

    严格准入。安全生产理论认为，司机是影响道路交通安全的重要因素，因此各国严把校车司机准入关。美国的校车司机都是经过特别挑选的专业司机，且多为细心谨慎的女性。相关法律规定，一个司机如果在4年内罚单超过3张，就没有资格当校车司机。加拿大法律明确规定了校车须满足的条件：年龄不得低于21岁；必须有年度健康证明，包括视听测试结果；有文件证明其本人没有危及驾驶安全的问题；驾驶记录令人满意；无犯罪记录。在法国，校车司机必须通过严格的驾驶考试，拥有省级校车驾驶证才能上岗。法国的校车司机工会网站把行车安全放在员工培训的首位，促使司机提高服务质量。日本校车司机很少有年轻人和老人，大都是经验丰富且体力充沛的中年人。

    总体而言，发达国家在长期实践中建立起相对完善的校车安全保障体系，包括优越的硬件条件、严格的安全标准、完善的管理措施和科学的人力安排，并取得了良好的政策绩效。在美国，校车的安全系数是家庭轿车和公共汽车的40倍。校车事故发生率是所有交通工具中最低的，百万公里事故发生率仅为0.01，火车是0.04，飞机是0.06，其他公路车辆是0.96。加拿大安全议会的网站显示，加拿大近年与校车有关的死亡事故为零。此外，校车的广泛使用还达到了缓解城市交通压力、保护环境、增加就业的目的，可谓一举多得。

    改进我国校车运营和安全管理的对策

    客观地说，我国校车运营和管理起步较晚，历史欠账过多，目前存在诸多问题：一是车体本身不达标带来事故隐患，二是普遍超载导致事故严重，三是司机素质较低导致事故频发，四是立法空白和监管不力。建立健全校车运营和安全管理制度是一项长期、复杂的任务，必须深入调查研究，制定阶段性发展规划。我们一方面要着力解决校车安全存在的突出问题，另一方面要避免因噎废食，尤其是不能因矫枉过正而给中小学生和学前幼儿上下学带来新的不便。当前要重点做好以下工作。

    完善法规标准

    建立校车安全管理的长效机制是解决问题的根本举措，而不能仅仅在重特大事故发生后开展“政治运动式”的安全大排查。温家宝总理指出，国务院已经责成有关部门迅速制订《校车安全条例》，抓紧完善校车标准，并建立相应管理制度。正在研究制定的《校车安全条例》应当有几项重要任务，一是借鉴发达国家经验，确定校车的优先路权，例如校车可占用公交车道、普通社会车辆避让校车、校车停靠时禁止贴近超越。二是建立校车日常监督检查制度，明确“地方政府负总责，部门各负其责，运营者是第一责任人”的机制。三是提高国家标准，对专用中小学生校车的座椅、安全带、标志和驾驶员等方面作出明确规定。

    要明确监管职责

    校车运营管理牵涉到教育、交通、公安、安监等部门，任何一个环节的疏漏都可能带来安全隐患。当前，学校提供校车、家长租用社会车辆、政府与企业合作提供校车等多种校车运营方式并存，各部门尚无法实现有效政策协调，呈现分割管理状态。发达国家的经验表明，校车管理最终要走向“一元化”。为此，中央要做好顶层设计，建立校车运营和管理的议事协调机构；地方要完善工作机制，建立“勤协调、快补位、有兜底”的联席会议制度。此外，随着政府财政投入的增加和校车数量的增长，科学的绩效评价机制和严格的责任追究机制也亟待建立。

    创新运行机制

    根据教育部的测算，全国中小学配齐校车的费用大约需要4500亿元，每年运行维护费用超过 1500亿元。这些资金若完全依靠政府财政投入，必然会给各级政府带来巨大压力，因此必须寻求机制创新。温家宝总理指出，做好校车工作所需资金由中央和地方财政分担，多方筹集。国外经验告诉我们，校车运营可采取政府直接提供、政府购买服务、政府财政补贴等多种途径。这就启示地方政府解放思想、转变职能，因地制宜地进行校车运营和管理方式创新。例如，有条件的地方可探索“教育交通券”模式，将选择权交给学生和家长，促使服务提供者提高效率，政府则腾出精力进行监管。此外，鉴于农村与城市、城市内部学生家庭分布密集度的差异，可以在一定区域内打破不同学校之间甚至中小学和幼儿园之间的界限，统筹使用校车资源，合理安排运行路线和停靠站点。不妨借鉴美国马里兰州的做法，尝试实行中小学错峰上下学，校车先载高中生，再接初中生，最后把小学生送到学校，从而提高校车利用效率，降低运营成本。