王健：校车标准编制中存在法律依据和程序问题

    一、校车标准名称的反复变更，反映出国家标准编制中存在程序问题

　　备受争议的校车标准再一次出现戏剧性的变化，中国“校车”标准名称又变了。从现行的专用小学生校车标准、专用幼儿校车标准到正在修订的校车标准和幼儿校车标准，又新冒出一套专用校车标准。据报道：《专用校车安全技术条件》和《专用校车座椅系统及其车辆固定件的强度》两项标准已经通过全国汽车标准化技术委员会组织客车分技术委员会审查。

　　根据《国家标准制定程序的阶段划分及代码》（GB/T16733-1997），国家标准制定程序划分为预阶段、立项阶段、起草阶段、征求意见阶段、审查阶段、出版阶段、复审阶段和废止阶段共9个，国家标准化管理委员会是国务院授权统一管理全国标准化工作的主管机构，工业和信息化部是汽车行业国家标准的主管机构。已经颁布和实施的两项专用小学生校车强制性国家标准是《专用小学生校车安全技术条件》（GB24407-2009）和《专用小学生校车座椅系统及其车辆固定件的强度》（GB24406-2009），正在制定的两项专用幼儿校车强制性国家标准是《专用幼儿校车安全技术条件》和《专用幼儿校车座椅、约束系统及车辆固定件的强度》，是国家标准化管理委员会下达给郑州宇通客车股份有限公司等单位的强制性标准制定项目计划任务（国标委综合[2009]93号）。

　　工业和信息化部公开征求对《校车安全技术条件》等四项国家标准的意见，其中前两项是修订强制性国家标准《校车安全技术条件》和《校车座椅系统及其车辆固定件的强度》，由国家标准化管理委员会下达标准修订项目计划任务给工业和信息化部（国标委综合[2009]93号），拟代替现行《专用小学生校车安全技术条件》（GB24407-2009）和《专用小学生校车座椅系统及其车辆固定件的强度》（GB24406-2009）（请注意标准名称的变更）；后两项是新制定的强制性国家标准《幼儿校车安全技术条件》和《幼儿校车座椅系统及其车辆固定件的强度》，它们分别替换了制定中的强制性国家标准《专用幼儿校车安全技术条件》和《专用幼儿校车座椅、约束系统及车辆固定件的强度》（也请注意标准名称的变更）。

　　有趣的是，在公开征求意见的四项强制性国家标准中，前后两项的编制说明表述各不相同，其任务来源都是国家标准化管理委员会所下达的国家标准制修订计划项目，后两项标准的编制说明似乎要隐含某些资讯。查阅国标委综合[2009]93号文件，仔细分析发现：国家标准的项目名称发生了微妙的变化，原项目计划任务中的专用幼儿校车术语被修改为幼儿校车，但未说明是国家标准化管理委员会或工业和信息化部同意修改这2项强制性国家标准的名称。

　　奇怪的是，《校车安全技术条件》等四项强制性国家标准在公开征求意见，并通过全国汽车标准化技术委员会组织客车分技术委员会审查后，被缩减为两项强制性国家标准《专用校车安全技术条件》（送审稿）和《专用校车座椅系统及其车辆固定件的强度》（送审稿）（特别注意标准名称的变更）。工业和信息化部负责人解说：新的《专用校车安全技术条件》和《专用校车座椅系统及其车辆固定件的强度》国家标准综合了公开征求意见的四项标准内容，涵盖3周岁以上学龄前幼儿及九年制义务教育阶段在校学生，提出幼儿专用校车、小学生专用校车和中小学生专用校车的安全技术要求以及幼儿、小学生和中小学生专用校车座椅的尺寸和强度等安全技术要求。

　　获得通过审查的两项“校车”国家标准突然使人一头雾水，这里不是简单地对“校车”术语咬文嚼字，而是依照《标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写》（GB/T1.1-2009）要求进行的学术讨论。制定标准的目标是规定明确且无歧义的条款，以便促进贸易和交流（总则），国家标准中最基本的组成部分就是“术语和定义”，如果对“校车”术语都没有一个社会共识，标准中的相关条款就难以达成“统一性”（总则），也无法与现行基础标准的有关条款保持“协调性”（总则），更难与国际文件保持“一致性”，这些都是标准化工作应当遵守的基本原则。

　　如果说政府机构的官员对“校车”基本概念理解不准确，或只是为了简化管理工作而要求分别制定专用小学生校车和专用幼儿校车系列标准，混淆了“校车”概念；作为国家标准的编制者，如果坚持了以科学、技术和实践经验的综合成果为基础的标准编制原则，还有美国联邦机动车安全标准（FMVS）作为参照（采标号FMVSS213、220、221、222和225），完全不应该出现对校车（SchoolBus）标准相关术语缺乏“统一规定”的问题，更不会出现国家标准名称随意改变的情况。

　　无人查证已获得通过审查的两项“校车”国家标准在标准名称上的变化是否获得国家标准化管理委员会的批准。显然，全国汽车标准化技术委员会组织客车分技术委员会是无权变更标准名称的，工业和信息化部同样也无权变更标准名称，已获得通过审查的两项“校车”国家标准中明显存在程序问题，需要国家标准化管理委员会发文撤销已下达的标准修订项目计划任务（包括国标委综合[2009]93号中专用幼儿校车相关标准、国标委综合[2009]93号中的校车相关标准），并重新发文下达标准修订项目计划任务（专用校车相关标准），这是国家行政机构应当遵守的基本行政法规的基本原则。

　　“关于中国校车标准的批改建议”一文批评：国家标准的编制者已沦落为政府官员精神意愿的演绎者，而不再是基于科学原则提供决策建议的“社会良知”。

　　二、校车条例和标准中某些条款缺乏法律依据，必须先行修改《道路交通安全法》

　　新闻媒体纷纷报道校车两项技术标准通过审查，专业人士惊奇地发现，此“专用校车”已涵盖幼儿专用校车、小学生专用校车和中小学生专用校车。有人开玩笑地调侃说，中国“校车”标准的编制过程就像做游戏一般，说变就变。从法规与标准的视角来分析制定《校车安全条例》法规和修订《校车安全技术条件》等标准，这些强制性国家标准的编制过程中都存在某种程度的违反上位法的问题。“关于学生安全运输的法理思考”一文已经指出：国务院法制办编制的《校车安全条例》（草案征求意见稿）中存在一些违反上位法《道路交通安全法》的条款。具体来讲，“校车”作为一种特殊的机动车辆（或客车），其标识、装备和通行规则都必须体现在《道路交通安全法》中，从公开征求意见的《校车安全技术条件》等四项强制性国家标准的征求意见稿来分析，至少需要修改《道路交通安全法》中两个方面的条款：一是车辆和驾驶人（第二章）的相关条款中对校车装备做出规定，二是道路通行规定（第四章）的相关条款中对校车的装备的使用做出规定。

　　换句话讲，正在制定的《校车安全条例》（草案征求意见稿），要求“校车”装备统一的校车标志灯和停车指示牌、装备停车信号臂等装置；规定校车在道路上停车上下学生，应当靠道路右侧停靠，开启危险报警闪光灯，由驾驶人将停车指示牌伸出车窗，后方车辆应当停车等待，不得超越（第31条）。这项新的行政法规所做出的这些规定，没有说明其法律依据，且不符合现行国家法律《道路交通安全法》中的相关规定，依照《立法法》的规定，必须修改《道路交通安全法》中的相关条款作为编制《校车安全条例》（草案征求意见稿）的法律依据，否则，国务院法制办所编制的《校车安全条例》（草案征求意见稿）就是无效的。

　　类似《校车安全条例》（草案征求意见稿）目前所面临的缺乏法律依据困境，《专用校车安全技术条件》（送审稿）和《专用校车座椅系统及其车辆固定件的强度》（送审稿）所规定的：装备统一的校车标志灯和停车指示牌、装备停车信号臂等装置等条款，也面临与现行强制性国家标准《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2004）等保持一致性的问题，以及缺乏相关法律依据的问题。具体来讲：（1）修订《机动车运行安全技术条件》术语和定义中相关校车条款、（2）修订《机动车运行安全技术条件》整车中相关校车标识条款、（3）修订《机动车运行安全技术条件》照明、信号装置和其它电器设备中相关校车标志灯条款、（4）修订《机动车运行安全技术条件》消防车、救护车、工程救险车和警车的附件中相关校车条款，这些修订都必须经国家标准化管理委员会以修改单的形式批准并公告；否则，工业和信息化部或全国汽车标准化技术委员会组织客车分技术委员会审查通过的任何“校车”相关标准都是无效的。

　　这不是先有鸡还是先有蛋的哲学问题，而是法规中实实在在的程序问题。基于以上分析可以判断，已通过审查阶段的“专用校车”系列强制性国家标准，不可能在近期内颁布实施，尚需修订现行基础标准《机动车运行安全技术条件》的有关条款，以及修改现行《道路交通安全法》中的相关条款作为法律依据，这是国家行政机制定行政法规和编制国家标准过程中应当解决的问题，也是属于程序性的问题，期待完善的学生运输安全条例和标准正式出台。

　　三、校车不能单独承载学生运输的安全之重，更重的是建立和完善学生运输安全法规体系

　　“校车”问题不是简单的车辆技术标准、交通运营行业管理或教育界的问题，正在制定中的《校车安全条例》法规和修订中的《专用中小学生校车安全技术条件》等系列强制性国家标准过程中，所暴露出来的一些程序问题和缺乏相关法律依据的问题，反映了政府有关部门领导急于建立学生运输安全制度的良好意愿，但在国家政策、法规和管理体制上却呈现出一种混乱状况。国务院法制办公室编制的《校车安全条例》（征求意见稿），目标是为了加强校车安全管理，保障乘车幼儿、学生的人身安全，却把学生运输安全的重任寄托在“校车＂身上，误导《校车安全技术要求》等标准设置“最高水平”，似乎只要把标准提高到“装甲车一般的结构水平”就可以确保学生运输安全，忽视这是一项社会系统工程的基本事实。

　　学生运输安全制度的建立涉及校车技术标准、车辆运营与维修、驾驶员选择与管理，以及道路交通法规、政府管理机构、财政补贴政策等许多方面。显然，“校车”不能单独承载学生运输的安全之重。客观地讲，“校车”就是配置一些特殊装置的客车，车身统一喷涂黄色作为一种标识，并配备一些警示和安全装置，以适应学生安全运输的特点。学生运输安全问题涉及学校规划布局、公共交通发展、校车使用对象、校车资金筹措、财政支持范围、以及校车运营模式等方面，因此，要制定出符合国情的校车服务政策，作为学生运输安全管理的专门法规名称应当是《学生运输安全条列》或《校车服务安全条例》，而不该是《校车安全条例》。以学生运输或校车作为这一法规的主体，会导致不同的司法解释，仅从一般的学术上解读，前者更人性化，后者更加物质化。

　　校车（SchoolBus）是北美国家（美国、加拿大等）专门运送学生的客车，联邦和州（省）法律规定校车的设计特征与其它类型的巴士有区别，美国联邦机动车安全标准（FMVSS）要求校车喷漆铭黄色的车身并配备特定的警示和安全装置。美国的校车服务几乎都是免费提供的，只有5%的校区收取少量费用，主要由州政府为校车服务提供资助，2010年的资助金额为6，604，301，317美元、基本建设投资为297，687，174美元。全美拥有472，126辆校车，2，426，335，855个校车运营商，每天为公立学校的23，398，088名学生和私立学校的1，284，912名学生提供上下学的运输服务，校车的年运营里程为363，171，772英里。

　　校车制（Busing）是美国当代反种族隔离的一项强制性措施，政府用校车强行把学生运送到学校以实现黑白合校的目的，这项制度源自联邦最高法院的裁决：学校委员会有责任以强迫性措施来实现黑白合校来加速废除黑白分校制度，现在的美国法典已禁止强制性校车制（第20篇（教育）第37章《学生分配与运输》第1652条规定）。

　　欧盟指令（ECDIRECTIVE）和日本汽车工业协会标准（JASO）中，没有单项或专门的校车法规与标准，但有专门的学生运输服务，其法规与标准就无从借鉴；分析美国学生运输法规与校车安全标准，可为制定中国《校车安全条例》法规和编制《校车安全技术要求》提供一套完善的参照体系。

　　美国法典（23USC402）授权各州制定公路安全项目，全国性的《各州公路安全项目指南统一指南》（UniformGuidelinesForStateHighwaySafetyPrograms），其中第17章为《学生运输安全》（PupilTransportationSafety），它为各州提供了学生运输的行政管理、标识与装备、运营（包括人员和车辆方面）、车辆维护及其它方面的基本安全指南框架。

　　在法规方面，正在制定的《校车安全条例》（草案征求意见稿）类似美国国会通过的《机动车与校车安全修正案》（MotorVehicleandSchoolBusSafetyAmendments），总统要求把学生运输安全水平提升到最高，该法案授权国家公路交通安全管理局（NHTSA）编制联邦校车安全标准（FMVSSforSchoolBuses），直接推动在紧急出口、车内乘员保护、地板强度、座椅系统、车身和框架的耐撞性、车辆操作系统、挡风玻璃、车窗及燃油系统8个方面，建立或提高了校车安全标准，颁布了5项专门的联邦校车安全标准，引用29项联邦机动车安全标准（包括避免碰撞、耐撞性和碰撞后的标准），有的标准适用小型校车，有的标准适用大型校车，有的标准则适用所有的校车。

　　美国法典（49CFRParts393and396）授权联邦公路管理局（FHWA）编制《联邦汽车客运安全规则》（FederalMotorCarrierSafetyRegulations，49CFRpart391）、编制《商用车驾驶员执照标准》（CommercialDriver‘sLicenseStandards，49CFRpart383）；美国法典（49CFRPart605）授权联邦公共交通管理局（FTA）编制《校车运营》（SchoolBusOperations）；这些联邦规则典章（CFR）为学生运输安全管理提供法律支持，校车服务商、合同校车运营商和校车驾驶员的管理分别适用相关条款的规定。

　　正在制修订的《专用中小学生校车安全技术条件》等国家标准，主要参照4项专门的联邦校车安全标准（采标号FMVSS213、220、221、222和225）。美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）认为校车应当尽可能地安全，建立了公共巴士和校车都必须满足的“最低安全标准”（MinimumSafetyStandards），且未禁止学校使用载客量超过10人的面包车（Van）出售或租赁作为符合安全标准的校车使用，有趣的是中国校车标准中居然出现“校车应为两箱式结构”的规定。

　　在管理体制方面，美国交通运输部及下属机构国家公路交通安全管理局（NHTSA）、联邦公路管理局（FHWA）和联邦公共交通管理局（FTA）都是学生运输管理的法定机构，它们分别依据相关的联邦规则典章进行行业管理；而国务院法制办编制的《校车安全条例》（草案征求意见稿）中，交通运输部的职责只是依照法律、行政法规和国务院的规定，负责校车安全管理的有关工作，实际上，却没有专门的校车法规可依据；国务院发展改革部门会同国务院财政、教育行政、工业和信息化等部门，按照保障安全、方便学生，明确范围、突出重点，政府主导、社会参与的原则，制定与经济社会发展水平相适应的校车服务总体规划和分阶段实施方案，县级以上地方政府则对本行政区域的校车安全管理工作负总责，统一领导、组织、协调本级政府有关部门履行校车安全管理职责，仍然沿袭政府包揽一切的行政管理模式。

　　在校车服务补贴方面，美国各州对校车服务提供的资助形式和金额各不相同。5个州不提供任何资金补贴给校车服务；9个州依据校区的学生运送比例提供一次资助；9个州依据支出项目及资助比例标准提供补贴；19个州按学生运输辆和车辆行驶里程建立的单位成本来分配补贴，其中10个州还依据地理条件调整补贴；8个州依据学生载运量、车辆行驶里程和地理差异等多种因素的公式提供补贴。《校车安全条例》（草案征求意见稿）提出：支持校车服务所需的财政资金由中央财政和地方财政分担，具体办法由国务院财政部门制定；支持校车服务的税收优惠办法由国务院财政、税务主管部门制定。这张支票如何兑现还有待观察，1993年中央政府确定要将国内生产总值（GDP）的4%投入到教育事业中，20年过去了仍然没有实现这个基本的目标。

　　在大众媒体方面，各种利益关系者对制定《校车安全条例》和《校车安全技术要求》标准所表现出来的行为和各种观点都值得尊重，而法规和标准的编制就是一个公共协商过程。让人担忧的是各种政治口号式的观点越来越高调，一些人对推广校车表达出“不缺钱”，似乎就很有“良知”；一些人强调“校车标准安全第一”，似乎应当达到装甲车水平；还有一些人执迷“长鼻子”，似乎这就是唯一的校车型式；他们大多是从道听途说的经验出发，缺乏科学分析和解释数据为基础的态度。

　　以科学、技术与实践经验的综合成果为基础，校车试验表明，车身结构对乘员保护的程度至关重要。车辆发生碰撞事故时确保乘员安全的措施包括两方面：一是要有合理的车身构造来保证在事故中产生变形后仍能确保乘员的生存空间；二是车辆要配置性能良好的乘员约束装置以减轻二次碰撞的损害。美国联邦机动车安全标准《校车翻覆保护》（FMVSS220）要求校车进行压顶试验（RoofCompressionTest），而联合国欧洲经济委员会（ECE）《关于大客车上部结构强度认证的统一技术规定》（ECER66）要求客车进行倾翻试验（Roll-OverTest），中国标准《客车结构安全要求》（GB13094-2007）是参照欧盟指令编制的，要求客车进行侧倾稳定性试验，有趣的是修订中的《校车安全技术要求》仍然采用欧盟指令中的倾翻试验，未采用美国校车的压顶试验。

　　交通工程的研究表明，车辆技术装备只是引发校车事故的次要因素，主要因素是驾驶员和道路环境。以道路交通死亡人数作为衡量指标，美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）实施的死亡分析报告系统（FARS），统计分析各种交通事故的人员死亡情况（30天内），按机动车型式分类统计结果表明：巴士的死亡事故率是最低的（0.5%），其中以城际巴士的死亡率最低为0.11%，校车与公共巴士的死亡率都是0.2%，而乘用车和轻型卡车的死亡率最高，分别为40.4%和39.4%；欧洲道路交通事故数据库（CARE）的统计数据表明：巴士与客车每亿公里的乘客死亡率是0.02人，而私人小汽车每亿英里的乘客死亡率为0.56，欧洲国家普遍利用公共巴士运送学生上下学，少数国家提供特别的校车服务。

　　中国连续发生的“校车”悲惨事故，人们在情绪之中把未来的学生运输安全都寄托在“校车”身上，我们必须清晰地认识到，“校车”不能单独承载学生运输的安全之重，更重的是建立和完善学生运输安全法规体系，这才是科学的发展观。