日前，国务院审议通过《关于实施城市公共交通优先发展战略的指导意见》，为我国城市公共交通发展进一步指明了方向。10月29日召开的全国城市公共交通工作会议提出，认真贯彻落实国务院常务会议精神，进一步实施公共交通优先发展战略，充分发挥公共交通建设对城市发展的引领和带动作用，大力开展“公交都市”建设示范工程，让人民群众“出行更便捷、乘坐更舒适、换乘更方便”。
业界如何看待公共交通优先发展战略？它将为公共交通企业及客车制造企业带来哪些机遇？当下，企业有着怎样的思考和打算？未来，他们又将怎样变蓝图为美好现实？——编者
对于生活在城市的人们，交通拥堵是绕不开的“痛”，人们翘首以待早日破“堵”。10月10日，国务院优先发展公共交通新政策一经发布，立刻在全国上下引起极大反响。记者通过采访了解到，这项政策由国务院主持，国家发改委、交通运输部、财政部等部门共同参与编写制定，历时近两年时间，是迄今为止我国城市公共交通领域最全面、最重要的一项政策，对于破解城市拥堵难题、优先发展公共交通将产生深远影响。
真正上升到国家战略高度
“参与部门最多、征求意见最广、酝酿时间最长、政策突破最广”——中国道路运输协会城市客运分会秘书长胡剑平用“四个最”评价了公共交通优先发展新政策，在他看来，这项政策将在未来很长一段时间指导我国公共交通行业的发展。
今年9月底新成立的中国道路运输协会城市客运分会，是交通运输系统唯一的全国性城市公共交通行业社会团体，其责任和使命就是积极落实公共交通优先发展战略。作为协会首任秘书长及公交界资深人士，胡剑平对优先发展公共交通政策深有感慨：“我国公共交通发展到今天，这次真正将‘公交优先’提升到国家战略的高度，可谓前所未有。这个政策的制定，经历了从城市交通政策不明确到城市交通科学、绿色、可持续发展的转变过程，是在历经巨大痛苦和教训之后得出来的重要结论，可谓拨乱反正。接下来，就是如何从各个层面加大对公共交通的支持力度，在全国上下形成鼓励公共交通优先发展的良好氛围。”
胡剑平告诉记者，过去，我国城市规划与交通政策制定的最终结果导致了以服务小汽车为主，城市开发与区域发展呈“摊大饼”式蔓延，人们的通勤交通以依赖小汽车出行为主，由此带来的城市拥堵成为头号难题。像北京一环环地外延，饼越摊越大，高架桥越建越多，向心交通和潮汐交通特征十分明显，人们不得不依靠小汽车出行，结果是北京奥运会后到目前小汽车保有量翻了一番。实际上，由于交通拥堵造成的经济损失是巨大的。美国城市机动化研究报告（2011）显示，拥堵带来的损失已经占一个国家或地区GDP的1.5%到4%。中国科学院可持续战略研究组的成果显示，我国每年因交通拥堵造成的经济损失高达3600亿元以上。
优先发展公共交通新政策引发了业内外人士的高度关注。宇通客车市场营销部有关负责人告诉记者，在当前这一时间点发布这项新政策，有利于各地厘清城市规划和经济发展思路，为从根本上缓解交通拥堵、出行不便、环境污染等矛盾提供了解决思路，并为城市公共交通发展指明了方向。同时，新政策提出了优先发展的具体任务，将优先性体现到规划、财税、用地及路权使用等各个方面，这将会抑制后期各部门因经济发展冲动对交通规划的干扰，将推动各地公共交通的整体发展。
规划是龙头 体制机制是关键
在优先发展公共交通八项重点任务中，第一项就是“强化规划调控”，提出“城市控制性详细规划要与城市综合交通体系规划和公共交通规划相互衔接。城市综合交通体系规划应明确公共交通优先发展原则”，各界人士对此高度赞同。大家认为，公共交通发展，规划是龙头，体制机制是关键。交通拥堵只是一个表象，根本是规划出了问题，不从规划上解决土地利用问题，就解决不了城市拥堵等问题。
胡剑平说，解决我国目前的城市交通问题必须从城市规划开始，采取以公共交通为导向的城市规划与开发模式，避免以小汽车为导向的城市规划带来的弊端，通过土地利用规划与优先发展公共交通结合，从源头上解决公共交通需求的问题。目前，交通运输部正在开展的“公交都市”建设示范工程，就是应对小汽车高速增长和交通拥堵所采取的一项城市战略，其本质是“公共交通引领城市发展”，通过一体化规划和系统建设，确立以公共交通为导向的城市发展模式，从根本上缓解城市交通需求压力，促进城市经济社会健康发展。
如何从规划上解决土地利用问题，其根本是体制机制问题。胡剑平认为，要解决这个问题，就要将交通运输、国土、财政、建设等职能结合在一起，如果只强调规划，而不将相关职能结合在一起，管理力度是有限的。可喜的是，“公交都市”建设示范工程已经提出，“要成立由城市人民政府负责，交通运输、发展改革、财政、规划、建设、公安、国土等相关部门共同参与的组织协调机构，切实加大领导力度”，在市一级政府已经有所动作，要实现真正意义上的“大交通”，还需要国家不断推进。
公交发展政府埋单物有所值
资金问题历来是各项发展的关键。这次政策提出“加大政府投入”，同样引发各界关注。大家认为，以往的政策也提出将公共交通发展资金纳入财政开支，实际情况却是财政补贴严重不足，加之不合理的票价定价机制、亟待完善的燃油补贴机制等问题突出，使得优先战略难以真正落实，公交行业一直举步维艰。这次国家强调“加大政府投入”，再次明确各地政府将公共交通发展资金纳入公共财政体系，下一步重在抓好落实。
胡剑平认为，公共交通不是免费午餐，必须有人埋单，要么政府承担，要么百姓承担。政府埋单是否物有所值？我国公共交通服务相对于使用小汽车，每年为每个居民节约的交通费用平均超过1万元，全国公共交通行业对国家的贡献将超过2万亿元。以北京为例，全市合计将超过1200亿元，尽管北京市政府每年巨额补贴公共交通，但相对公交的贡献值却不足其零头，投入产出的效率巨大。根据美国有关机构的测算，1美元的公交投入会带来5美元的GDP增长。由此看来，政府对公交的投入会带来GDP增加、百姓出行费用节省、节能减排效应提升等诸多好处，节约的效益远远超过投入的货币资金，而且可以实现公共交通可持续发展，加大政府投入可谓物有所值。
在宇通客车市场营销部有关负责人看来，公交优先政策已提出多年，但在实际落实中受资金制约严重，公共交通整体发展水平地域差异明显。新政策明确要求将公共交通发展纳入公共财政体系，并提供相应的财税支持，这对经济欠发达地区是一个重要利好。另一方面，政策还通过“拓宽融资渠道”，实现资金投入“两条腿”走路，也将为城市公交优先发展提供保障。
对于“拓宽融资渠道”，《人民公交》杂志执行主编顾建国认为，落实这项任务需要有明确的指导意见。吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营，决不能走承包经营的老路子，应当在“公车公营”的基础上搞资本多元化、股份制。同时，在政府监管、市民监督下，允许多种经济性质的公交企业在同一城市交叉运营，形成有序竞争机制和市场退出机制，这点国外已有成功经验。
对此，中通客车品牌部主任李笃生持有相同看法：在政府各项鼓励及补贴措施到位后，社会资本参与公共交通的热情会在一定程度上激发出来，这对于在城市公交行业形成竞争机制、提高服务及车辆水平具有重要的指导意义，也会促进客车企业加大公交车研发及推广力度，促进整个行业的健康发展。
摘下公共交通用地“紧箍咒”
对于新政策提出的“加强公共交通用地综合开发”，顾建国感触颇深：“此前，公共交通用地的综合开发是受限制的，公益性质用地不能用于商业开发，商业性质用地也不能转为公益性质。这使许多城市面临两难：地理位置不好的地块，不适合作为公共交通用地；好的地块，虽然适合公交枢纽或场站建设，但受政策限制不能进行综合开发。这不仅影响了优良土地资源的利用效果，而且建设资金来源也成为企业和政府的严重负担。”
他告诉记者，有些地方政府也曾大胆尝试，进行公共交通用地综合开发，并取得了一些成效，但在实际运作过程中不仅阻力大，而且地方领导还承担着很大的政治风险。如今拿掉了这个“紧箍咒”，整个行业再也不用为此缩手缩脚了。即使是其他用地性质，也有可能用于公共交通的用途。这种交叉利用方式，将给土地资源的充分利用带来更大、更有效的灵活性。
国内外的成功经验证明：成功实施优先发展公共交通政策，带来的是更加高效强健的经济竞争力，更加绿色环保的城市环境，更加安全可靠的能源供应，更加和谐美好的城市生活社区。毋庸置疑，这是每一位城市居住者的梦想和心愿，更是全社会不懈努力的动力。
■企业声音
努力提升分担率 运营速度快起来
国务院发布优先发展公共交通新政策，将为公共交通企业及客车制造企业带来哪些机遇？当下，他们肩负使命，有着怎样的思考和打算？未来，他们又将怎样描绘美好和谐的蓝图？
公交企业：抓住机遇 练好内功
记者了解到，目前全国共有公共电汽车企业3325家、轨道交通企业21家。这些企业是实施优先战略、直接面向群众、体现实际效果的重要载体，肩负着具体实施优先发展公共交通战略的重要使命和责任。
在今年9月底召开的中国道协城市客运分会成立大会上，来自全国31个省、自治区、直辖市及香港特别行政区的公共交通骨干企业代表，共同签署《北京纲领》。大家表示，要通过努力不断增强公共交通的吸引力，使广大群众愿意乘公交、更多乘公交，全面推进城市公共交通更好、更快、更环保、更绿色、可持续发展。
据了解，《北京纲领》的主题是“公交优先，服务优秀，更加环保，更加绿色”。主要内容包括努力把公共交通出行分担率提升上去；努力让公共交通运营速度快起来；努力方便群众换乘；努力实现公共交通安全保障水平显著提升；努力提升公共交通节能环保水平。《北京纲领》的签署，彰显全国公交行业贯彻落实国务院优先发展城市公共交通战略的决心和信心。
中国道协城市客运分会秘书长胡剑平告诉记者，国务院研究部署在城市优先发展公共交通，是一个非常好的机遇，各地企业一要充分抓住机遇，加大与地方政府的协调互动力度，推动各地落实优先发展公交的实施办法；二要练好内功，努力转变经营管理机制，牢固树立公共服务意识，不断提高企业自身发展能力和服务水平，充分发挥带头作用，为实现城市公交低碳、绿色、可持续发展作贡献。
客车企业：提升能力 做好服务
客车企业作为公交企业的上游即产品制造商，与公共交通优先发展新政策息息相关。
记者采访了数位客车企业人士，他们都认为，新政策明确要求将公交发展纳入公共财政体系、保障公交路权优先，这些可操作的公共交通发展政策，将推动各地城市公交蓬勃有序地发展，届时将带来公交市场及团体通勤班车市场需求的进一步扩大，为未来较长一段时间客车产能充分释放提供庞大的市场基础。
宇通客车市场营销部有关负责人告诉记者，公交市场是大中型客车需求量最大的细分市场，也是政府在交通领域实施节能减排、发展新能源汽车的“重镇”。目前，宇通在公交车市场的份额稳居第一，新能源工厂正在紧张建设中，近期，完善产品结构和市场覆盖，大力发展节能环保的公交产品，服务好公交市场是宇通的主要目标。长期而言，宇通将在国家产业政策的框架下，不断提升产品研发和服务能力，为城市公共交通提供更好、更快、更节能环保的公交车及公共交通解决方案。
黄海客车是一家老牌公交车生产企业，目前产品主要以公交车为主，占客车总销量的70%，在国内公交车市场保有量最大。该公司品牌传播处处长林崇富认为，优先发展公共交通无疑是一项好政策，一会加快城市公交车辆增加和更新进程，二会加速一些新兴线路的发展，如城际公交和二三线城市公交线路。黄海客车的公交产品一直以大型为主，新政策将促使其兼顾二三线城市的公交需求，加大中型公交车产品研发力度；考虑到城际公交用车需求的增加，黄海客车还将加大城际公交客车研发力度，形成系列化产品。城市公交方面，随着各地对车辆性能、配置、舒适度提出更高的要求，黄海客车将发挥优势，研发大型化、高档化客车，不断满足市场需求。
■专家观点
建立公共交通服务水平指标体系
变市民大跨度流动为住所移动
重庆交通大学公共交通学者王健：
建立公共交通服务水平指标体系
优先发展公共交通，不仅要提高公共交通系统的载运能力，更重要的是在建立相对统一的公共交通服务水平指标体系的基础上，各城市可以因地制宜地提供符合当地社会经济发展水平和城市交通特点的公共交通服务。
公共交通管理应通过立法来保障其实施有效监管，要经过授权建立相应的管理机构，同时也要完善监管机制，包括在公共交通线网规划的基础上，建立线路开通调整管理机制，提高线网优化调整的科学性。
政府以提高公共财政支出的使用效率为目标，在公共交通服务指标基础上建立合理的成本费用、评价制度和政策性亏损评估制度，健全以降低成本、提高效率为目标的公共交通经营考核机制。
公共交通运营机构应以提供优质服务为首要任务，在公共交通服务指标体系的基础上建立运营监管考核机制，实现公共交通服务规范化。
建立合理的公共交通服务水平指标体系，并以此作为提高城市公共交通服务质量的目标，从而吸引更多的出行者选择公共交通方式，对确立公共交通在城市交通中的主体地位，并从根本上解决城市交通问题，有着不可低估的作用。
《人民公交》杂志执行主编顾建国：
变市民大跨度流动为住所移动
用公共交通方式解决人员流动容易陷入“死循环”。倡导公共交通、自行车、步行等绿色出行方式是明智之举，但是，一座城市如果不把人均出行里程指标降下来，让老百姓以公交、自行车甚至是步行方式出行就是天方夜谭。我国绝大多数城市交通都是“摊大饼”式发展，房子越盖越远离主城区，公交网线布局越来越广，地铁线路也不断延长。随之，城市人口人均出行里程越来越长，通勤途中消耗的时间也越来越长，社会成本的增长成无限增长态势。
跳出这个“死循环”的灵丹妙药，是变人员大跨度流动为市民住所的移动。提高市民由通勤需求选择居住地点的自由度，降低人均出行里程，让出的步行道、加宽的自行车道才有作为绿色出行空间的价值。为此，只有在主城区大量新建、改建、扩建小户型廉租房、公租房，才可以让市民就近选择居住地。变人员流动为住所迁移之后，自驾车出行的少了，挤公交的也少了，商品房的价格抑制下来了，城市也不会再“摊大饼”式发展了。试想，当随处可以找到合适的廉租房时，还有多少人要到远郊买房，跑远路上班呢？以北京为例，公共汽车和轨道交通的日客运量已经超过1500万人，如果减少50%，将是怎样的局面呢？
■他山之石
发展公共交通 改善城市环境
——国外优先发展城市公共交通的做法
新加坡——新加坡有着完善的城市公共交通系统，人均小汽车使用率很低。为了做到这一点，新加坡非常重视城市交通的发展和规划，强调城市交通要以快速、舒适的城市电气化轨道交通服务与灵活、区域性的小城市公共汽车服务组合为基础。新加坡的经验是在城市规划中成功规划和实施了城市公共交通系统，使方便、快捷、舒适的城市公共交通系统发挥了巨大作用。
欧洲——瑞士苏黎世和德国弗赖堡，是欧洲城市中通过长期投资城市公共交通系统、限制使用小汽车来改善城市居民生活环境和质量的典范。哥本哈根、斯德哥尔摩、慕尼黑及阿姆斯特丹等市也有很好的做法。
20世纪70年代，苏黎世开始扩展原有的城市有轨电车交通系统，改善城市公共交通服务质量，城市有轨电车运行间隔缩短到6分钟，同时在交通信号灯前有优先通行权，使得城市公交系统的乘座率显著提高。德国弗赖堡的成功归功于建立有效的交通系统和具体的发展战略，并进行合理组合。首先，严格限制城市中小汽车的使用；其次，提供价格实惠、方便、快捷、安全的城市公共交通客运系统代替小汽车；再次，制定规划来保证高效的地面交通模式，这种模式有助于城市公共交通客运系统、自行车和步行。
北美——30多年前，加拿大多伦多曾就兴建一条高速公路发生争论，结果城市居民投票支持将重点放在优先发展城市公共交通上，以小汽车交通为主转变为以城市公共交通为主。其直接成果是在城市交通高峰期，城市道路上的机动车流量大大减少，城市面貌大为改观。
美国波兰特市在20世纪70年代决定放弃修建城市高速公路，而准备建设一条城市轻轨交通线路时，大多数交通专家持反对态度。实践证明，城市轻轨交通线路为波兰特市带来许多益处。它的高峰客流量比一般的城市公共汽车客运系统高一倍，便捷的城市公共交通给波兰特市中心带来了发展机会，当地的商业团体主动出资重新铺设路面、安装长凳、建设花坛，美化城市环境。建造城市轻轨交通客运线路的另一个结果，是提供了一个对土地发展进行总体规划的机会。波兰特市推出一项计划以限制城市外围的发展，要求商业和城市居民区集中在城市公共交通沿线附近，规划要求85%的新建筑必须在距离某个城市公共交通车站5分钟的步行距离内。
