“成本规制”助力大连公交持续健康发展

大连公交客运集团有限公司总会计师 姜静青

　　优先发展城市公共交通是合理分配城市道路资源、解决交通拥堵、补齐民生短板、优化城市环境的一项重要举措，已列入国家发展战略。今年9月中共中央国务院印发的《交通强国建设纲要》中再次提出优先发展城市公共交通的要求。大连市政府一直以来高度重视城市公交，把优先发展城市公交摆在重要日程。2005年，大连市在全国率先颁布了《大连市优先发展城市公共交通的实施意见》，2017年结合行业发展的新形势和国家、省优先发展城市公交的战略，又颁布了《进一步推进城市公共交通优先发展的实施意见》。明确了公交行业资金投入优先、土地划拨优先、财税扶持优先、路权保障优先的“四优先”的原则。

　　大连公交集团成本规制暂行办法的出台是“四优先”原则的落实，更体现了政府决策的科学化和精细化。在此分析大连公交成本规制办法施行三年来的实施效果及深远影响，旨在为促进公交行业持续健康发展提供借鉴。

　　一、大连公交实施成本规制的背景

　　2006年，市政府整合全市国有公交资源组建成立了大连公交客运集团有限公司。集团现有职工11700余人，各类公交车辆4000余台，经营全市170条运营线路，承担着全市90%以上的公交客运任务。

　　“十三五”以来，公交集团以市民需求为导向，以市民满意为标准，大力推进便捷、智慧、绿色、平安、品质“五个公交”建设，综合、高效的运营系统逐步建立，服务水平和保障能力大幅提升。但由于公交票价二十几年未变，在保持低廉票价基础上维持公交高效运营、高质量服务，加大了企业的亏损，造成资金极度紧张；另一方面近几年公交车的保有量和运营线路不断增加，人工成本、运营成本逐年上升，但因轨道交通运营及个性化交通方式的不断涌现，公交客运量及客票收入在持续下降，补贴金额大幅增长，财政资金压力较大。因未建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评价补贴办法，财政对公交的补贴需要企业积极沟通争取，每年补贴多少、怎么补没有明确的标准。财政资金紧张时企业就要举债经营，极大地束缚了公交集团的发展。

　　为此，集团多次向市政府建议借鉴深圳、青岛、南京等城市的做法，建立较完善的补贴机制，实现以下目标，第一，建立更为科学合理、可量化的补贴办法，有效界定公交企业的政策性亏损和经营性亏损；第二，由政府牵头，市国资委、财政局、交通局等主管部门共同扶持公交企业的发展；第三，补贴政策制度化、系统化，政策出台暂定几年不变；第四，配套完善的评价和激励机制。

　　二、大连公交成本规制的形成过程

　　为制定成本规制办法，大连市财政局通过多次调研，借鉴已实施规制城市的经验、做法，通过建立大连公交的成本评价和补贴机制，科学确定城市公交定价成本，合理界定和计算政策性亏损，依此作为财政补贴依据。

　　2015年初，市交通局会同市财政局论证成本规制事宜，大连公交成本规制制定工作正式启动。财政局通过聘请第三方评估公司对公交集团2012年至2014年近三年的经营、财务、资产、技术指标等数据进行整理与分析，经审定后确定为成本规制的标准值。历时近一年的测算分析和论证，《大连公交客运集团有限公司成本规制管理暂行办法》最终成稿，并得到了市政府的批准，2016年1月1日正式实施。

　　三、成本规制办法及实施过程

　　规制办法对规制成本、规制收入的构成进行了明确，规定规制补贴等于公交业务规制成本扣减公交业务规制收入之差，不在规制补贴范围内的费用和超出规制补贴标准之外的费用，由公交集团自行消化。成本规制中设置标准值的成本项目（燃料动力、维保费、管理费用等），如企业实际消耗低于标准值下限，结余部分企业留用。

　　成本规制实施过程为第一阶段预算上报及审核，第二阶段日常拨付及监管，第三阶段中介机构监审。每年10月末，公交集团按照规制办法及成本规制项目和规制指标的标准值，编制下一年度的成本及补贴预算报告经市财政局、交通局审核后，由市财政局报人大批准；集团依据审核批准后的预算上报月度或季度资金使用计划申请资金拨付，按计划使用；市财政局会同市交通局在下一年度委托中介机构对公交集团进行成本规制监审，确定监审年度的规制成本和规制收入，并根据监审结果对当年预算进行调整。

　　规制办法规定，规制办法原则上每3年修订一次，因运营环境、运营条件变化较快，规制项目和规制指标的标准值有必要及时调整的，市财政局、交通局可以根据实际情况确定修订周期。

　　四、成本规制的实施效果

　　大连公交实施成本规制的最大意义在于它是“政府购买公共服务”的最佳载体，对政府而言，体现了公共财政补贴资金的公平与效率，对企业而言，既有约束力又有激励机制。

　　大连公交实施成本规制办法以来，“五个公交”建设齐头并进，成绩斐然，企业发展呈现出政府满意、市民满意、职工满意的良好发展态势。

　　有了规制办法的保障，公交线路的开通更加合理，更加贴近群众，在公交线网开通调整的同时，积极打造“快干支微”四位一体的运营体系基本成型，500米公交站点覆盖率达到了100%，有效地解决了市民出行“最后一公里”的问题，陆续开通了社区巴士、商务班车、定制公交、机场商务快线等“新概念”“微循环”便民线路100余条。在私家车“井喷”的情况下，市民出行分担率45%左右，在全国名列前茅。全面推进智慧公交建设，电子路单保证了运营公里统计的准确性和可靠性。

　　有了规制办法的保障，集团努力打造全国一流城市公共交通服务，“大连公交，您流动的家”的服务理念深深筑牢在每一名公交人心中。大连公交的服务满意度从96.9%提升至97.5%，在中国社科院发布的2017年《公共服务蓝皮书》中，大连公交满意度居全国第三位。

　　企业以“成本规制”为契机，充分发挥成本规制办法的规范和约束作用，采取多种措施控制成本费用，实现降本增效。

　　1.非一线人员数量控制

　　确定“多劳多得，奖优罚劣”的分配原则，将集团公司的绩效考核和内控指标相结合，充分调动职工的积极性；实施了定编定岗定员，进一步明确了各岗位管理人员的数量和岗位职责，企业管理更加集约高效。按规制要求对公交非一线人员总量严格控制，仅2017年就减少非一线人员近百人。

　　2.优化线路压缩低效公里

　　确立“科学合理，经济适度”的配车原则，进一步优化线路、压缩低效公里，节约运营成本。年均比标准值节省1000余万公里。

　　3.降低维修及动力成本

　　确定“预防为主、强制维护、强化检测”的原则，通过提高保养质量避免车辆故障修理，降低维修成本；维保材料费消耗降幅15%。技术部门适时分析各线路车辆动力消耗情况，按季节调整定额，通过考核体系，降低动力成本。

　　4.规范采购流程降低成本

　　对物资大宗采购、车辆保险、保安保洁服务等采取公开招标采购方式，规范了采购流程，降低了采购成本。

　　按规制办法将燃料动力等各项结余的规制成本留在企业，有了资金的保障，按照向一线职工倾斜的原则，为驾驶员、乘务员、站务员增设了安全服务奖，为维修工增设了维修质量奖，严格考核，奖优罚劣，促使广大一线职工的安全服务意识明显增强。此外不断投入资金修缮客运站、调度室，改善司乘人员工作环境。

　　成本规制给企业带来的影响不仅体现在便捷优质公交服务上和降本增效，更为企业精细化管理奠定了坚实的基础，表现在：一、运营管理系统纳入ISO9000质量管理体系；二、完善各项规章制度和考核办法、分配制度，制定并落实公交集团运营服务标准和考核办法，细化服务质量考核指标，加大服务考核力度；三、人力资源管理科学化制度化，实施了定岗定编定员，明确了各岗位管理人员的数量和岗位职责；四、建立和完善了招投标管理办法，实现了过程管控，企业管理向内涵发展。

　　在成本规制第一个周期，每年的财政补贴在14-15亿范围内，公交集团因政策性亏损形成的资金需求得到及时保障，在该补贴机制的规范和约束下，公交集团通过制度流程及各项措施有效控制了燃料动力费用、维保材料费用等运营成本，与此同时以节能降耗、降低成本带来的收益激励集团公司各部门加强管理，科学、合理组织生产经营，提高职工工作积极性，在实现社会效益和经济效益找到了最佳结合点。

　　五、对规制办法修订建议和设想

　　根据成本规制办法，每3年需要修订一次，2019年是大连公交成本规制第二个周期的开局之年，为进一步完善规制办法，在修订完善规制办法方面提出以下建议和设想。

　　1.建立工资正常增长机制

　　原规定只允许一线司乘人员一年的工资增长幅度，不符合现实情况，不利于职工队伍稳定，建议在下一个规制周期建立全员的工资增长机制，建立企业工资与效益联动机制，增加考核奖罚措施，加大对一线人员绩效奖金的比重，切实发挥绩效奖励的激励作用。

　　2.合理界定非公交业务与公交辅助业务

　　根据“公共服务、公益目的”和“市场服务、赢利目的”合理界定公交业务和非公交业务，合理划分公交业务人员和非公交业务人员。公交业务和非公交业务应根据界定分别进行财务核算。对非公交业务加强改革举措，完全遵循市场原则，改变原有公交主业支持非公交业务的状况，按照自负盈亏开展各项业务，逐步实现扭亏为盈，减少财政负担。

　　3.科学合理修订规制标准值

　　规制标准值的燃料动力费、维保费等数据基本来源于5年前的历史数据，与目前及未来几年的车辆状况、维保技术要求所需费用存在差距，需重新修订规制标准定额。

　　大连公交的成本规制办法现阶段在规范公交企业成本核算体系、提升运营管理水平方面发挥着积极作用。为确保公交行业持续健康发展，政府主管部门也逐渐将管理重点由控制成本导向转为服务质量导向，出台了《大连市城市公交运营服务质量年度考核办法》，未来将以更为完善的政府购买服务的形式实现公交财政补贴方式的创新。

　　2018年12月大连市被授予了“国家公交都市示范城市”称号，这为大连公交的发展带来了新机遇，全体公交人将以此为契机，在我市“交通强市”战略部署下，坚持建设市民满意公交的宗旨，坚持稳中求进的总基调，做足内功，降本增效，提高服务质量，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，进一步增强责任感和使命感，共创大连公交美好未来！