日本高速公路的建设管理与通行费用

　　公路是国民经济和社会发展的基础性设施，公益型和基础性是公路的基本属性，通常公路建设所需资金由政府财政安排。日本在公路建设中也遵循了这个原则。

　　目前，日本的公路总里程约120万公里，其中收费道路总计10279公里。日本的高速公路总里程为7641公里，其中收费道路为7605公里，达高速公路总里程的99.5%。

　　建设资金来源及管理

　　日本公路的建设资金划分为中央资金、地方资金和财投资金三部分。中央资金和地方资金基本上由特定财源和一般财源组成。其中，特定财源由公路税目中的汽油税及50%的石油气税组成;一般财源为国家的一般税收收入中用于公路建设的资金。财投资金全名为“财政投资贷款”，是有偿使用的资金，需还本付息，它是以国家信用为基础的，是日本政府创立的一种特殊投资体制。

　　日本的收费道路建设也主要靠国家、地方以及财投资金运作，其中财投资金是收费公路事业中的很重要的一部分财源。除此之外还有信用债及民间资金。信用债是日本道路公团组织发行的债券，原则上政府不承担承兑，承兑保证等均需要依靠各道路公团自身的信誉。从近年的趋势看，财投资金对日本道路公团的投资所占比重保持在50%;国费对日本道路公团的投入比重呈现下降趋势。在2002年日本道路公团的预算中，国费已从上年度的305亿日元减至零。

　　日本政府曾经表示，如果高速公路修建30年后能够收回建设资金的话，该条高速公路就可以免费通行。但由于日本经济的高速成长期已经结束，城市中心区的地价过高和山区道路及桥梁隧道的建设费用持续上升，使得高速道路的建设和运营维护难以正常持续，因此国会决议中出现了延长收费期限，以及高速道路偿还期结束后，道路运维费用可以采取继续收费政策来弥补，并抛出“受益者承担”的目前仍广受争议的原则。30多年过去之后，日本的高速公路依旧有40万亿日元的债务，几乎没有高速道路免费通行，而以高速通行费为代表的公共服务费用却在不断上涨，使得日本民众对高速公路无休止的收费多有怨言。

　　日本高速公路收费标准与优惠政策

　　日本高速公路的收费设施先进完备，早已实现全国联网收费。目前，日本高速公路按里程收费，征收标准全国统一，普通家用轿车平均费率每公里24.6日元，相当于人民币1.6元。

　　1997年，日本国会将高速公路收费的性质由“道路运维资金的补充”向“作为交通诱导的手段之一”进行转变;2002年，国土交通省的收费道路政策研究会提出“收费道路的费率较高，造成了既有线路的利用不足，与城市间提供运输服务的其他运输方式形成的激烈竞争中逐渐失去优势”;另外，同一时期关于环境问题及普通道路的交通拥堵问题逐渐严重，建议开展弹性多变的费率制度，吸引车辆有效利用收费高速道路的呼声日渐强烈。最终，针对在高速公路的利用时间和利用线路上，容易统计的ETC搭载车辆，成为首选的优惠费率实施对象。

　　日本从2001年开始普及ETC设施在高速道路的技术应用，它既能减少停车缴费造成收费站的拥堵，从而减少CO2等污染物的排放，另外它还能够及时掌握车辆的运行时间和线路，便于实施针对搭载ETC车辆的费率优惠活动。截至2009年，日本已经安装车载ETC装置3324万台，据统计目前每周高速道路通行车辆中，有82.1%为ETC搭载车辆。

　　从2009年开始，日本以“生活对策”为主题，以提高物流效率、振兴地方观光旅游事业为重点，在原有的折扣率基础上，对搭载ETC装置的，实行普通乘用车以下的车辆，全天享受50%的折扣率，而且最高通行费用封顶为1000日元(本次活动2010年已经结束)。同一时期，为鼓励和普及ETC装置的应用，国家针对ETC车载装置的购置补贴政策也相继出台：对在规定时限内购买ETC车载装置的前115万台四轮乘用车，每台ETC装置给予购置补助金5250日元，极大地刺激了市场对ETC车载机的需求。

　　2010年6月28日，日本新一届政府开始对高速公路进行免费化实验，选定了37条路线的50个路段，共占全国高速公路网总长度的20%作为试点，最终却因2011年3月的日本地震而暂时终结。

　　优惠政策的实施效果及遗留问题

　　根据2009年日本国土交通省的测算，为落实“生活对策”顺利实施而采取的高速公路通行费用优惠政策，2年间可以带来7300亿日元的旅游消费额的增加，约节省2000亿日元的物流费用，约带来1.7兆日元的经济伴生效果。

　　采取高速公路通行费用优惠政策后，对高速道路周边的观光地和自驾游的确带来了明显的游客集聚作用。例如，统计2009年4月25至5月6日的连休期间高速公路的交通量，与08年同期相比，该数值增加了1.8倍;但是与此同时，形成30公里以上的车辆拥堵次数也由08年的28次上升为58次，拥堵现象十分严重。日本交通学者和社会学者纷纷建言，提出政府需要重新考虑和斟酌高速公路收费的优惠政策制定：第一，目前的六大高速公路会社是民营化的特殊法人单位，而政府决定收费公路的减免政策，是在国家财政日益困难的当下，利用国家财政经费补贴六大高速公路会社的收费损失，是否合理合法，应该重新考虑;第二，车辆通行费的优惠政策，会吸引大量车辆聚集，可能造成的车辆拥堵、噪音和大气污染等问题，都会对环境造成负面影响。而针对地球变暖，政府考虑的作为道路建设的财源之一，针对挥发性燃料油的暂行税收政策，是否与通行费优惠政策形成此消彼涨的状况，值得重新考量;第三，关于通行费的优惠政策带来的经济效果还有待进一步证明;第四，通行优惠政策的对象、费率及对象车种复杂，规则不易理解;第五，优惠政策仅针对ETC搭载车辆，对其他车辆有欠公平。

　　启示

　　比照日本的相关政策，对我国公路建设资金的筹措、投融资方式以及道路收费手段等方面具有一定的借鉴意义：

　　一是改变高速公路收费按线路或区域收费制度，转变为全国统一收费制度。这样既能够平衡不发达地区的道路建设资金投入，又可以减少各地高速公路收费环节，并减少车辆通行的地方保护主义思想滋生;

　　二是要理顺与公共财政关系。明确政府在公路投入方面的细化指标，即政府在何种财力状况下，必须完全由政府投入公路或是减少收费公路规模，改变公共财政投入过少的现状。

　　三是要强化收费公路行业管理。建立收费公路投入、运营、还贷等方面指标统计制度，并作为向社会公众、地方人大报告的常规内容。

　　四是建立收费公路重要事项公示制度，在收费价格等方面规定听证程序，而诸如收费公路的立项、转让等重要事项也要采取如此方法向社会公示，接受社会监督。

　　五是推进先进ETC车载设备的安装和收费设备的全国联网。既能够减少收费站的停车缴费拥堵现象，又能提高车辆运行速度、减少尾气排放，最重要的是，可以实现全国联网结算，为广大车主提供方便，最现实地体现“以人为本”的理念。

作者单位：交通运输部科学研究院现代物流研发中心