李楯：“校车立法”中的政府职责

　　校车不断出事故，国务院为孩子安全考虑，急于应对，原是好事。但拟议中的《校车安全条例(草案)》，及征求意见的方法，却表现出多年来政府工作和立法决策中的通病。

　　首先，一系列校车事故反映出的问题是什么？依据法律，小学和初中系义务教育阶段，义务教育是强制教育，父母有义务让孩子接受教育，政府有责任为孩子提供免费的义务教育，但对于孩子来说，“受教育”，却是权利(见1997年中国签署加入、2001年全国人大常委会批准联合国《经济社会文化权利国际公约》第十三条)。很长时间，我们的义务教育徒有虚名，直至近年，重视民生，强调要“把更多财政资金投向公共服务领域”，“逐步实现基本公共服务均等化”，才通过几个步骤，次第免去了学费、书本费及学杂费等，大体实现了免费教育，这时距离《义务教育法》的颁布施行已经过去了整整20年。近年，教育行政管理部门和地方政府又搞“撤点并校”，将原来农村的学校，并到镇上，甚至并到县里。2008年相对1995年中国的小学减少了36.78万所(减少55.1%)。与此同时，一些小学、初中大到几千人(一些高中甚至上万人)。在农村，孩子家离学校十几里、几十里，寄宿，较小孩子生活难以自理，孩子家庭经济负担加重，老师难与家长沟通；而不寄宿，不乘车，孩子就无法上学。占用农田修了那么多的高速公路，乡间道路却颠簸不平，质差路险，事故频发。据称：在校车事故中死亡的，74%是农村的孩子。

　　“撤点并校”和乡村公路质量太差、交通管理薄弱是校车事件牵连出的关联问题，反映出政府没有很好地尽责，加大了城乡差距；教育主管部门不能保证孩子受教育的可及性，保障就近入学；交通主管部门及基层政府不能保障乡村公路能够安全通行(即使《校车安全条例》第二十七条所称：“道路……出现不符合安全通行条件的状况或者存在交通安全隐患”)，这种决策不当和履职不力，是否也应该追究一下责任？

　　再说校车，既然设立了义务教育制度，也就确立了政府相对的积极责任———这是中国法律所规定的，也是中国在加入联合国《经济社会文化权利国际公约》时所承诺的，更是社会主义的性质所决定的———政府要保证孩子有学可上，更要保证孩子有学真正能上。既然上学的路程(且不谈“撤点并校”带来的有“中国特色”的路程)不是孩子靠步行可以走的，校车就成了保障孩子受教育权所必须的条件。

　　那么，我们来看《校车安全条例(草案)》是怎样规定的———校车立法的基本思路有问题，就表现在这里。

　　在国务院法制办《关于〈校车安全条例(草案征求意见稿)〉的说明》中，“发展校车服务”6字是一个“无主句”。由谁来“发展校车服务”？谁，有责任“发展校车服务”？没有说明。

　　而《校车安全条例(草案)》却将“财政资助”、商业经营“税收优惠”和“鼓励社会捐赠”并列，设定为解决校车问题的三种办法(第三条第三款)。“财政资助”和“社会捐赠”可以并列吗？“社会捐赠”是在“做善事”，政府“财政资助”也是在“做善事”吗？为孩子提供接受“义务教育”上学所必需的“校车服务”到底是政府的责任，还是政府“资助”、“支持”，“做善事”？

　　依据法治的理念、法律和中国加入国际公约的规定，为义务教育提供必需的校车，固然可以是公民的权利(社会捐赠)，但必须是政府的责任———由财政承担。

　　条例草案第七章列出“法律责任”18条，唯独没有指向政府财政不出钱“履职”的罚则。其实，这里，倒是需要党政领导在2011年7月谈到另一项工作时说的那样，要做到“资金真投入、工作真落实”。我们的决策立法中的通病之一就是往往不为政府设立明确职责，或是设立了，不把“资金落实”在法条中作明确规定。

　　国务院法制办在《关于〈校车安全条例(草案征求意见稿)〉的说明》中认定：“配备校车的学校和为学校提供校车服务的单位是保证校车安全的主体”。这里要说的是：政府才是保证校车安全的最终主体。

　　此外，条例还有其他问题：如《就业促进法》、《传染病防治法》都规定了不得对传染病感染者、病人歧视，《公务员录用体检通用标准(试行)》好不容易把乙肝病毒携带者从不得担任公务员的名单中去除，关于艾滋病感染者不得担任公务员的规定遭反对，卫生部疾控局明确表示支持反对建议，主张再次修订体检标准，而这次条例草案又在第二十二条中规定了有“传染性疾病”者不得开校车，再次在立法中增加了法律、法规间的相互抵触。

　　最后，条例草案仍如以往，征求意见时间过短，只有单向的“征求意见”，缺少公众的深度参与，缺少立法者与公众的对话、交流、沟通，缺少必要的不同意见、主张间的论争辩驳。

　　□李楯(中国社科院教授)