——访北京交通大学运输经济理论与政策研究所常务副所长、经济学博士李红昌

　　我国大部制改革推进过程中取得了重要进展，机构得到了合并，职能得到了整合，流程得到了理顺，更加符合社会经济发展的需要。但是，北京交通大学运输经济理论与政策研究所常务副所长、经济学博士李红昌认为，几个突出的深层次问题仍然没有得到解决。为了求证这种说法，近日，本刊记者特约访李红昌，请他就大部制改革推进中存在的问题发表了自己的看法。

　　不是包治百病的“灵丹妙药”

　　《运输经理世界》：您认为大部制改革推进过程是否一帆风顺?

　　李红昌：我认为不是一帆风顺，现在存在几个重要的问题值得我们警惕：

　　(1)外部环境问题。由于长期以来的政治、社会、经济、文化等因素的综合影响，我国在投资、生产、流通、消费等各个环节，都存在着不规范行为。这些问题不是单一部门所能解决的，也不是把所有机构综合到一起就能克制。换句话说，大部制解决不了综合外部环境问题，只能依靠多部门协调解决。

　　(2)制度环境问题。把原本在各个部门分散的权力，集中到一个更大的部门，就需要强有力的外部制度制约，对其权力运作效率进行必要的制衡、监督、处罚。如果不能有强大的政治权力、经济权力、社会权力的制约，那么，集中到一起的权力，反而会把原来各个部门之间的交易成本问题，转化为部门内的高昂管理成本问题。若我国的行政部门的权利没有立法机构、社会公众、媒体舆论的有效监督，那么，大部制的运作就会缺乏必要的外在激励。

　　(3)法制环境问题。大部制的实施，需要有充裕的法制资源与其相匹配，对大部制的职能定位、行政编制、部门预算、运作效率等有严格规定，社会各界均有权对大部制部门的决策及执行效率进行质询，甚至有提出诉讼的权力。在我国，信息公开法、反垄断法等都有进一步优化的空间。

　　(4)实施细则问题。虽然我国一些政府部门得到了合并，但在实施过程中，合并到一个部委内的小部门仍然有各自为政的现象，主要原因是，对于各职能部门的功能、运作流程等缺乏实施细则。例如，对于交通规划如何制订、如何形成、如何实施、如何后评价等，需要有更明确的实施细则层面的制度规范。

　　(5)当然，我国大部制实施中还存在着政府权力过大、市场和社会力量过小、部门利益分割、行政执行力低下等问题，这些都会在某种程度上影响到大部制改革的效率性。

　　从这个意义上来看，大部制是需要推行的，但大部制却并不是包治百病的灵丹妙药。

　　功能、程序必须实质合并

　　《运输经理世界》：那您是否认为当前大部制改革过程中功能、程序等没有实质合并?

　　李红昌：这种观点是有其现实基础的，也具有一定的科学性。之所以这样判断，基于如下几个原因：

　　第一，我国大部制改革过程上，对于机构和职能合并是非常重视的，但对于大部制下的机构，对于法制、规划、投资、建设、运营、管理等的交叉部分，如何进行程序性管理以及进行管控，并没有明确的规定，从而也使得合并后的大部委无“法”可依。

　　第二，从历史上看，我国历来重视行政级别问题，看重行政级别、政治资源、博弈能力等，当不同部门整合到一起时，就会产生大量的不确定性、不可控性、不可预期性，合并后的运作效率如果依靠行政官员自身的资源动员能力和影响力来决定，那么，大部制的运作效率就可想而知了。

　　第三，大部制改革与我国实际的经济社会发展阶段存在一定的错位。例如，由于我国运输化发展的阶段性，铁路、民航、公路等都处于快速发展阶段，在实施大部制后，就必须充分考虑到各个运输方式自身发展和综合交通的平衡问题，否则会影响到大部制的实施效果。

　　第四，大部制整合中的重要功能和程序，至少包括两项内容，一是规划职能和程序，二是投融资职能和程序。以交通运输为例，综合交通涉及到的综合交通规划、综合交通枢纽规划等，以什么样的程序、方法、手段加以实现?现在并没有明确的结论。但现实中，具有大部制特征的机构并没有充足的投融资资源来调整和引导社会上的交通运输工程的走向。因此，大部制改革重要的功能、程序等就没有实质合并。

　　当然，认为我国大部制改革过程中功能、程序等一点儿也没有合并，是缺乏现实依据的，但大部制在形成对原有功能和程序的冲击的同时，要根据大部制构建的自身内在规律，对自身的功能和程序必须加快规范建设进程。

　　“整而不合，兼而不并”

　　《运输经理世界》：您曾用“整而不合，兼而不并”来形容当前大部制改革的进展，您为什么这么说?

　　李红昌：从本质上来看，用“整合不合，兼而不并”来形容当前大部制改革的进展，是在充分肯定大部制改革成果的同时，对大部制改革的内在深层次问题的一种阐释，是对我国大部制在推行过程中某些重要元素缺失的一种张扬性的确认，也是对大部制改革成效需要谨慎性乐观的一种警醒。

　　按照西方现代政府理论、现代行政治理理论、公共事业转型理论，一个现代化的服务型政府，一定是一个行政权力受到极大制约的政府。在市场充分发挥作用的前提下，各市场经济主体按照契约精神、法制精神、自治精神，根据市场经济原则进行交易来解决绝大部分问题，政府所做的事情是针对市场失灵的领域进行必要监管。从这个意义上来看，亚当∙斯密、哈耶克、弗里德曼等都是主张有限政府的。

　　但是，中国国情里存在着大量的市场失灵，甚至需要用政府相对无效率的行为来替代社会公众对市场不良现象的反感。一个在短期内无法实现职能精简，也无法把大量事务交予分散市场主体执行的政府，如果把更多职能整合起来，而不是强化部门协调与沟通机制，确实值得深思。

　　从国际上来看，20世纪50年代，英国开始推行大部制，部的数量维持在19个左右;20世纪60年代以来至今，美国联邦政府拥有19个部和60多个独立监管机构;到目前为止，法国有16个部，德国14个部，西班牙15个部，瑞典10个部，瑞士8个部。这些国家之所以部委比较精简，最主要原因是政府权力得到了大幅削减，职能得到了实质性整合。例如，美国交通运输部把铁路、公路、民航等职能统筹起来，由下属各个局实施相关监管职能。

　　国际上的经验是，在立法、司法、行政制衡的格局下，在市场高度发育成熟的条件下，各种运输方式发展水平较高的情况下，在政治、社会、经济等的外在压力下，开始逐步统筹各部门职能。我国只有更好地学习发达国家的可借鉴经验，精简行政职能，完善法律规范，才能更好地实现政府职能的统筹，否则就会出现“整而不合，兼而不并”的现象。

　　从实践上来看，我国交通运输领域存在很多分割管理，整合后的部门也只是形式上把组织机构统筹起来，有着显著的脱节现象。很多学者强调的综合交通、综合枢纽、一体化运输、无缝隙衔接、全程物流、单一票制等，都无法得到妥善解决。

　　法制和实施细则缺失

　　《运输经理世界》：您觉得大部制改革推进过程中存在的最大问题是什么?有解决的办法吗?

　　李红昌：实际上，从宏观层面来看，外部环境和制度环境，是一个长期的演进过程，不可能一蹴而就，我们对此不做重点讨论。从操作层面来看，大部制改革推进过程中的最大问题，仍然是法制和实施细则缺失问题。在大部制实施后，各部门如何整合，如何协调和管理原来的业务环节，交叉综合的职能又该如何设定和执行等，这些最容易导致部门之间的扯皮和推诿。

　　为了解决这个问题，最好的办法，就是要做到三个提前：一是研究提前，相关部门一定要有研究的提前量，尽早进行科研储备工作;二是制度提前，把相关法律、制度、规章等提前拟定出来，进行充分讨论后，形成具有强制性的法律法规;三是参与提前，把涉及到的各部门的行政人员、管理人员、技术人员等纳入到实施细节的制订过程中来，形成有内容、有程序、有方法和步骤的操作规范。

　　《运输经理世界》：当前大部制改革有多大程度上是依靠行政命令的?

　　李红昌：推进大部制改革，有立法先行型的，有行政先行型的，也有混合型的。我国明显属于行政先行型的，待事物发展成熟后，再以法律规范予以事后追认。这种操作方式，符合我国长期以来行政主导型治理社会经济问题的逻辑，也符合行政长官形成的固化的治理思维方式。

　　但随着社会意识的不断多元化，部门利益冲突的不断增强，如果没有法律规范，将会出现很多重大权属和人事问题无法有效协调的问题。以交通运输为例，全国人大常委会或国务院可以出台一些具有时效性的专门性法律法规，规范某一大部制整合行为，将会更有利于提高大部制整合的效率性。

　　在“好”和“快”间平衡

　　《运输经理世界》：您觉得当前该如何推进大部制改革又好又快的进行?

　　李红昌：改革要又好又快，就必须在“好”和“快”之间进行平衡。我个人的观点是，要实现“好”就必须放慢脚步。慢并不是放松，而是要更系统、更全面、更细致、更周全地进行研究，最大限度地减少大部制改革可能出现的不确定性，从而实质上更“快”地推进大部制改革。

　　大部制改革，还是要从社会经济需求和技术经济视角进行审视。以交通运输为例，要观察社会经济对综合化有那些要求，整合到一起后对各运输方式的影响如何，既重视上层建设的变化，更加重视经济基础的变迁，使政府经济社会管理职能与大部制组织机构调整对应起来。当然，大部制改革仍然必须强调法制环境问题和实施细则问题。

　　《运输经理世界》：您觉得什么时候大部制改革才能真正落到实处?

　　李红昌：我国大部制改革可以分为三个阶段，第一个阶段是所谓的专业部门发展阶段，此时，大部制还没有现实需要基础;第二个阶段是专业部门整合阶段，此时，各专业部门实现了组织机构形式上的整合，但真正的部门职能还没有理顺;第三个阶段是业务整合阶段，此时，各专业部门职能上实现了真正的融合。

　　我国目前只是较多实现了第二个阶段以及部分第三个阶段的目标。随着我国社会主义市场经济体制的完善，市场经济体制的进一步发展，政府职能的进一步精简，政府管理社会事务能力的改善，我国大部制改革会逐步落到实处。这个过程无疑是较长的，至少也得需求20～30年的时间。

　　《运输经理世界》：您还有要补充的其他观点么?

　　李红昌：第一，大部制是世界各国政府部委的基本发展方向，但何时实施，如何实施，却是一个具体问题。

　　第二，大部制要考虑外部环境、制度环境、法制环境、实施细节等问题，特别地，一个国家经济社会发展阶段性不同，面临的现实约束不同，采取的大部制方式或路径也会不同。

　　第三，根据运输化理论，我国还处于运输化中期阶段，各种运输方式仍然需要快速发展，因此，大部制必须确保各种运输方式仍然在规划、投资、建设、运营等方面，仍然具有较优越的内外部环境。

　　第四，大部制的两项重要功能是规划和投融资，如果大部制的相关机构在这两个方面，没有实质性的权力，那么 ，大部制的实施效果就会受到很大影响。